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关于人民参与地方立法的几点思考
市人大常委会法制工作委员会办公室主任 韩院
发布时间:2018-12-17   浏览次数:  来源:铜川市人大常委会

党的十九大提出要坚持以人民为中心,人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量,对立法工作也提出了明确的要求,要推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。《宪法》第二条即规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。《立法法》也明确规定:立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。这些都为新时代的立法工作指明了方向,提出了新的更高的要求。设区的市的立法作为最低一级的地方立法活动更是应该注重拓展人民有序参与立法途径,尽最大可能吸收社会公众的立法意见,使其成为提升立法质量,立良法、行善治的一项重要保证。

一、保障人民有序参与立法的重要性

人民参与立法是立法的力量源泉,是地方立法内容合理合法,具备民意权威的本质要求,是地方立法的生命所在,具有重要的意义。

(一)有利于把握地方立法工作的正确方向。宪法规定,我们国家是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中华人民共和国的一切权力属于人民。在我国社会主义制度下,人民是国家的主人。因此,把握好立法工作方向的一个标准就是看它是否能够为人民的更全面、更充分的发展提供保障。我们能否始终尊重人民的主体地位,从民意中汲取立法的动力和营养,保障人民各项权益,切实把实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。

(二)有利于提高地方立法质量。对地方立法而言,由于立法范围一般及于本行政区域实际情况有关的地方性事务。与人民的的联系更为紧密,关系到本地区公众的切身利益。生活于该地区的人民对于本地区的事务也往往有更多的了解,因此他们提出的一些意见和建议往往更符合客观实际,更有针对性,更有利于法规的实施。这些意见和建议吸收到法规当中去,必然会增强法规的时效性、特色性和可操作性。同时,人民参与地方立法还可以提高立法工作的透明度,使立法主体接受监督,遏制立法腐败,减少立法中部门利益保护主义,保证地方性法规的客观、公正。人民是依法治国的主体和力量源泉。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕。这是提高地方立法质量,确保立法工作合法性的根本要求。

(三)有利于增强公众对法治的信心,有利于制定的法规贯彻执行。法规的执行性不但取决于立法机关的决策能力,而且取决于决策信息的多寡和采用机制。通过各种有效途径,最大限度吸收到的民意,代表着不同利益群体、不同阶层、不同的利益诉求往往是立法机关作出理性决策的重要信息来源和决策依据。再通过反馈机制等实现立法者和公众之间的良性互动,实现立法过程的"从群众中来",而正当法规正式颁布实施再"到群众中去"的时候,必然会提高公众对法规的理解和支持,提升法律法规的公信力,一定程度上消除了法规在执行中的障碍,同时更增强了民众遵守法律法规的自觉性,从而促进法规的顺利实施。

法规的执行性也取决于法规与实际情况的契合度。马克思曾说,"立法者应该把自己看作是一个自然科学家,他不是在制造法律、不是在发明法律,而仅仅是在表述法律……如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质,那么我们就应该责备他极端任性。""只有当法律是人民意志的自觉表现,因而是同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立的时候,才会有确实的把握,正确而毫无成见地确定某种伦理关系的存在已不再符合其本质的那些条件,做到既符合科学所达到的水平,又符合社会上已形成的观点。"

二、我市人民参与地方立法的主要问题

我市地方立法工作开展仅仅两年多,我们公布实施了制定出台了《铜川市地方立法条例》,编制实施了2016年度、2017年立法工作计划,编制了2017-2021五年立法规划,制定了《铜川市人大常委会地方立法工作规程》等9项地方立法工作制度,选聘了22名立法咨询专家,确定了铜川市宜君县人大常委会等6个基层立法联系点,开展了《铜川市城镇生活饮用水二次供水管理条例(草案)》进行了初审以及修改等工作。在立法工作的每一个过程环节中,我们都非常注重对人民群众和社会各界立法意见和建议的收集、吸纳。尽管如此,在我市人民参与地方人民还存在很多问题,主要表现为人民对立法工作的参与度偏低的问题,征求立法意见的途径较较少,各级人大代表对立法工作认识不足、积极性不高,收集到的立法意见和建议数目偏少的问题,意见、建议质量不高,基层立法联系点的作用尚未发挥等等。在征求社会各界和人民群众立法意见和建议,人民参与地方立法方面,我们要持续进行加强、提升。

三、如何加强人民参与地方立法的几点思考

加强人民参与地方立法具有理论性、政策性、实践性和持续性,立法民主也体现在人民平等全程参与,实质性地影响地方立法的各个程序、环节,使得立法立法真实地体现民意,体现人民的需求。

(一)立法工作必须树立人民主体地位意识。与立法工作有关的所有人员务必要铭记,人民立场是我们党的根本立场,坚持人民立场是立法的本质要求,是立法始终富于生命力的重要保障。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。因此,从根本意义上讲,人民群众是立法的主体,制定良法,必须紧紧依靠人民,走群众路线,实行专群结合。马克思指出:"只有当法律是人民意志的自觉表现,因而是同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立的时候,才会有确实的把握,正确而毫无成见地确定某种伦理关系的存在已不再符合其本质的那些条件,做到既符合科学所达到的水平,又符合社会上已形成的观点。"一部地方法规,是否属于良法,最根本的检验标准就是看他是否体现了人民的意志,是否反映了最广大人民的根本利益。如果没有人民主体作用的充分发挥,公众的利益就难以通过立法得到切实保障。

(二)立法工作必须全程宣传、全程是必须借助现代传媒以及传统方法,对立法进程全程宣传,使人民群众和社会各界充分了解立法的全过程,并为社会公众搭建快捷的互动参与平台,增强群众的知晓率和参与度,增强立法的透明度。二是要有保障社会公众参与立法的体制机制。如果只有让人民参与的愿望,或只作一般性号召,而无具体保证的措施程序,人民参与就会成为空话或沦为形式。要充分运用公开征求意见、听证、评估、论证、协商、建立基层立法联系点、建立立法咨询专家管理库等办法将人民参与的途径用制度保证起来。三是建立意见反馈和监督机制。不同利益主体、不同阶层代表通过各种形式,参与地方立法所表达的各种声音,都希望得到重视和采纳。作为地方性法规制定机关或者起草单位应该认真对待、妥善处理。对人民提出的立法建议和意见,要进行全面、客观的归纳整理和科学客观地分析评估,真实地表达人民的利益诉求内容;对提出的立法建议和意见,合理的采纳,未采纳的要说明理由,认真回应人民参与立法过程中所提出的不同意见和建议。特别是在制定与群众利益密切相关的法规时,要广泛听取意见,及时反馈意见建议采纳情况;将各方面提出的意见、建议进行汇总、

整理后公布,以提高社会各界参与立法的积极性,形成人民与立法机关的良性互动;对被采纳的科学的合理的建议和意见的参与人可以给予适当的物质和精神上的奖励,便于更好地调动公众参与立法的积极性。

(三)立法工作必须重视基层和一线的声音。立法工作绝不能"闭门造法",要使制定的法规更加符合民意,不仅要"请进来",立法工作者还必须"走出去",深入基层和一线调查研究。每项立法自始至终都要深入实际、深入群众,全面深入地了解本地实际情况、了解人民群众关心的热点、难点问题,通过调查研究掌握第一手的鲜活的材料,使立法工作有的放矢,客观、真实地反映现实需要,符合当地的实际情况,符合民意,真正起到以人为本、立法为民的目的。同时,要灵活运用各种调查研究方式。可以采取开座谈会、研讨会、专题论证会、立法听证会的形式,也可以采取实地考察、问卷了解情况及在媒体上征求社会各界意见等多种形式,还可以多种形式并用,使调查研究点面结合,具有广泛性、针对性,提高立法调研的实效。

(四)充分发挥人大代表的作用。人大代表参与立法工作是人大代表行使职权的体现,是民主政治的体现,同时是联系群众的价值体现,是发挥人大在立法中主导作用的一个重要举措。一是在编制立法规划和立法计划的过程中,要对代表提出的议案和建议中的立法项目认真地进行研究。二是人大和其他法规起草机构在进行立法调研时,邀请有关代表参加,增强代表对法规草案的熟悉。三是常委会在立法过程中要邀请代表列席。四是通过制度保证人大代表在立法过程中能够充分地发挥作用。

(五)立法工作必须充分发挥基层立法联系点的作用。基层立法联系点是实现开门立法的重要平台和有益探索,依托立法联系点组织来自不同方面的基层单位、群众和专家学者参加征求意见活动,以便于更直接、更畅通地了解基层单位和人民群众在地方立法中的社情民意,以及对地方立法的需求。市人大常委会基层立法联系点来自不同方面,很有代表性,既有地方国家权力机关,也有基层社区等,可以更好地保证立法统筹兼顾不同方面的利益,提高法规的针对性、可操作性和实效性。要加强对基层立法联系点工作人员的培训,经常安排他们参加立法活动,对立法工作尽量能使他们参加,增强他们对立法工作的积极性。

(六)立法工作必须充分发挥立法听证作用,保证人民群众在立法中的的话语权。与座谈会等征求意见的方式不同,听证会有明确的主题,发言人必须围绕一个问题陈述或辩论,且有时间限制,类似于辩论会的模式。听证会主持人引领各执己见的双方代表频频交锋,甚至各方围绕焦点问题争论不休。但是听证会并不带有决出胜负的目的性,会后形成的听证报告,反映听证会的真实情况、充分表达参加人的观点和理由。听证报告提交给市人大常委会组成人员,作为审议条例草案的参考和修改条例草案的重要依据。要充分运用好《铜川市人大常委会地方立法听证规则》,做好焦点问题的立法听证。

(七)立法工作必须开展立法评估,不断深化民主立法。法规评估包括立法前评估和立法后评估,有利于提高立法质量、法规效力和执法水平。立法效果谁说了算,谁最有发言权,是人民群众,因此,深入实际调查研究,是开展法规评估的基本方法,好用不好用,管用不管用都是群众说了算。立法工作者要本着服务理念,问计于群众的态度,虚心听取群众意见,对群众不满意的内容进行修改,做到严格遵守上位法的同时,满足群众需求和便于实际工作三者统一。

(八)立法工作必须充分发挥专家学者的智库作用。地方立法是一项政策性、专业性、操作性很强的复杂的系统工程,要求立法参与者不仅要有较为深厚的理论素养,而且还要求有较丰富的实践经验和较高的法律思维能力,更需要依靠集体的智慧,兼听来自各方面意见。因此在实际工作中仅靠少数几个立法工作者是远远不够的,还需要借助社会各方面的专家学者提供智力支持。一是凡立法过程中的草案尽量都提前发函或通过电子邮件发给立法咨询专家,给他们充裕的时间修改时间;二是对立法中涉及理论性、专业性、技术性较高的问题,注重倾听、吸纳专家学者的意见和建议;三是建立便捷高效的联系制度,搭建沟通交流的平台,及时通报立法的基本情况,不断提高他们参与立法工作的积极性和实效性,拓宽各方面专家学者参与立法工作的深度和广度,让他们更广泛的参与全方位的立法工作,为地方立法发挥更大的作用,可以平衡立法专业化要求和民主化要求,确保立法质量。

地方立法工作是理论与实践的结合,我们在用足用好现有的民主立法途径的基础上,也将继续不断地积累经验,探索新的方式方法,拓展人民有序参与立法的途径,不断深入推进地方立法民主化,使立出的法接地气,真管用,将人民群众对美好生活的需要落在实处,为我市追赶超越、转型发展提供坚强的法制保障。

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